Verschiedene Aspekte des EU-Demokratiedefizits

1) Einführende Gedanken: Die EU ist ein einzigartiges wirtschaftspolitisches Konstrukt („sui generis“), welches nach dem Zweiten Weltkrieg mit dem friedlichen Ziel der wirtschaftlichen Zusammenarbeit begann. 1993 wurden zahlreiche Politikfelder in der europäischen Zusammenarbeit abgedeckt und die EWG wurde schließlich zur EU. Da die EU ein Gebiet von 28 Staaten und rund 500 Millionen Menschen umfasst, ist die Frage nach der demokratischen Legitimation dieser supranationalen Institution von enormer Bedeutung. Dieser Frage gehe ich in diesem kurzem Essay nach:

1.1) Zu Beginn eine Differnzierung – Begriffsbestimmung: Der Begriff Demokratiedefizit, um das sich dieses Essay hauptsächlich kreist, beschreibt die mangelnde Legitimation des politischen EU-Systems aufgrund zu schwacher Partizipationsmöglichkeiten der Parlamente und BürgerInnen:

„der mangelnden Anbindung der Kommission an das Europäische Parlament sowie aus der starken Stellung des Ministerrats, der nur indirekt legitimiert ist. Die Entscheidungen sind oft intransparent. Das EP besitzt nicht die gleichen demokratischen Rechte wie die nationalen Parlamente“ (Hüttman, 2013; vgl. Schäfer, 2006; vgl. Hix, 2006).

2) Eine geschichtliche Exkursion: Hier möchte ich zunächst den historischen Kontext der EU unterstreichen, um auf den Wandel und die Kontinuität der EU-Demokratie aufmerksam zu machen. Beginnen möchte ich mit einem positiven Aspekt: Die Europäische Union hat in den 1970er ehemalige Diktaturen wie Portugal, Spanien und Griechenland nicht nur integriert, sondern auch deren Demokratien gefördert. Diese Demokratieförderung galt auch für die ost- und mitteleuropäischen Staaten nach dem Zerfall der Systemkonkurrenz (Schmidt, 2010: 399). Doch es bleibt nicht dabei: Diese positive Stimmen werden jedoch rasch übertönt angesichts der geopolitischen Dynamik: Zunächst kann die Anfangsphase der EU als ein entpolisiertes Elitenprojekt[1] angesehen werden, dass einerseits durch die Hegemonie des „US-Imperiums (vgl. Münkler, 2005)“, andererseits durch mächtige Wirtschaftskonzerne beeinflusst bzw. sogar geformt wurde. Über die Wirkungsmacht der USA auf Europa, welche sich in Form vom Bretton Woods System, dem Washington Consensus oder den unzähligen Militärbasen in Europa manifestiert, muss nicht weiter diskutiert werden, da darüber ein breiter wissenschaftlicher Konsens besteht.[2] Nach dem Bruch des Realsozialismus (bzw. Staatskapitalismus sowjetischer Spielart) „verfestigte sich das Selbstverständnis des Dollar-Wall Street Regimes“, des ökonomischen (Neo-)Liberalismus und der NATO noch zusätzlich (vgl. Bieling S. 47-58).

Auch der zweite weiter oben erwähnte Kritikpunkt, nämlich die gesellschaftspolitische Dominanz der Konzerne und deren Einfluss auf die politischen Entscheidungsfindungen sind nur schwer von der Hand zu weisen: Ein konkretes Dokument zeigt deutlich, dass in der Anfangsphase der EU die Wirtschafts- und die Konzernlobbys einen erheblichen Einfluss auf die EU-Gesetzgebung hatten. Um genau zu sein handelt sich hierbei um das Dokument namens „Reshaping Europe“[3], welches von einer der größten europäischen Lobby-Agenturen ERT (European Round Table of Industrials) verfasst wurde. Der ERT repräsentierte fast 60% der europäischen Industrie und eine Verlagerung (z.B. durch „Outsourcing“) würde das wirtschaftliche und soziale Chaos für Europa bedeuten. In dem „Gesetzesvorschlag“, namens Reshaping Europe, findet man das größte Infrastrukturprojekt der Geschichte der EU, mit rund 400 Mrd. € Kosten. Die Autoren waren drei Konzernchefs: Jerome Monod (Wasserkonzern); Pehr Gyllenhammer (Volvo) und Wisse Dekker (Philips). Dieses politische Manifest von den erwähnten Industriekapitänen, ist fast identisch mit dem eigentlichen, in Kraft getretenen Gesetz der EU (Vgl. Van Apeldoorn, 2002: 83-157; Bieler, 2001; Felber, 2014).

Rechtsstaatlich, so scheint es auf den ersten Blick angesichts des Artikels 10 des EU-Vertrags[4], beruft sich die EU stets auf die Demokratie, allerdings nur auf die repräsentative Ausprägung[5]. Die Frage zu beantworten wie demokratisch eigentlich die repräsentative Demokratie überhaupt ist, würde den Rahmen dieses Essay sprengen und muss somit im Raum stehen gelassen werden. Worauf jedoch hingewiesen werden kann, ist die autoritäre Tendenz westliche Demokratien – die mit Trump ihren kumulativen Höhepunkt erreichten.[6] Dieses gesellschaftspolitische Phänomen macht auch vor den EU-Mitgliedsstaaten nicht Halt. Einige EU-Mitgliedsstaaten wie u.a. Ungarn[7] und Polen[8] bewegen sich in eine autoritäre und rechtspopulistische Richtung. Feindliche Haltungen gegen Russland, antisemitische Züge, Einschränkungen der Pressefreiheit und neofaschistische Bewegungen sind nur einige der wachsenden Symptome die wir dort beobachten können. Diese Entwicklungen bringen nicht nur die nationalstaatlichen Demokratien, sondern auch die EU-Demokratie in Gefahr.

Zu loben hingegen ist die kontinuierliche Entwicklung des direktdemokratisch gewählten EU-Parlaments (1979). Die Einheitliche Europäische Akte von 1986 und vor allem der große Meilenstein parlamentarischer Stärkung, nämlich der Vertrag von Maastricht (1992), stärkten die demokratische Legitimation der gesamten EU.[9] Eine weitere positive Entwicklung gab es mit dem Vertrag von Lissabon (2009) und den erweiterten Kompetenzen des EU-Parlaments (Vgl. Wessels: 2014).

Wir halten soweit also fest, dass die demokratische Entwicklung der EU sehr ambivalent erscheint und sowohl positive als auch negative Tendenzen aufweist.

2.1 Qualitätskriterien der EU-Demokratie: Einige Faktoren spielen bei der Messung der Demokratiequalität eine große Rolle, nämlich die Transparenz, Zurechenbarkeit von Entscheidungen, Repräsentation, die Machtkontrolle (Gewaltenteilung) und vor allem die Partizipation.[10] Schritt für Schritt gehe ich auf diese Qualitätskriterien ein, um die sich die Demokratiedefizitdebatte kreist.

Inwieweit die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der EU, also die Aushöhlung des sozialen Wohlfahrtstaates durch die neoliberale Marktwirtschaft eine Gefahr für die Demokratiequalität darstellt, kann hier lediglich mit einem Verweis auf die Fußnoten angedeutet werden.[11] Fest steht jedoch, dass „der Sozialstaat zum politischen Inhalt der Massendemokratie“ geworden ist (Habermas, 1981: 510) und dadurch wurde er zur Legitimationsbasis der repräsentativen Demokratie (Vgl. Melchior, 1997: 23).

2.1.1 Transparenz:

„Im Zentrum dieser Kritik steht, dass der Europäische Rat Entscheidungen zur Stabilisierung der Eurozone in der Krise getroffen habe, ohne das Europäische Parlament zu beteiligen. Diese Entscheidungen fielen zunächst hinter verschlossenen Türen, dann stimmten die Parlamente der Nationalstaaten zu.“ (Wissels, 2014).

Mit anderen Worten: Der europäische Rat ist die weltweit einzige Legislative, welche Entscheidungen im geheimen trifft (Wallace, 1995). Oder mit den Worten von Bodandy „ähnelt der EU-Rat dem König des Frühkonstitutionalismus“ (2009: 44). Gegen dieses Argument stellt sich Andrew Moravcsik in dem er behauptet, dass die Technokraten zahlreichen sozialen Interessen gehorchen und dass es sehr wohl einen Einblick seitens des EuGH und des EU-Parlaments gibt (Hix, 2005: 179). Die Intransparenz ergibt sich jedoch auch aus der Art der Organisation des Beratungswesens der Kommission und des ungeregelten Lobbying. Das Gegenargument hierzu äußert Majone, in dem er darauf hinweist, dass die Pareto-Effizienz höher liegt, sobald eine Regulationspolitik (von Experten) geführt wird. Ähnlich wie Gerichte unabhängig von der Legislative und Exekutive agieren und ähnlich wie Zentralbanken unabhängig von Staaten die Banken regulieren, so sollte auch die EU Regulationspolitik führen – so Majone (Hix, 2005: 178). Wie (in-)effektiv die Zentralbanken agieren können, sah man anhand der Weltwirtschaftskrise 2007/8 deutlich. Außerdem bleibt, wie Majone zugibt (Hix, 2005: 178), das Problem der Legitimation trotz der hoch gepriesenen Effizienz bestehen.

Zusätzlich kommt noch die „strukturelle Kompliziertheit (Mehrebenensystem) und die gegenständliche Komplexität (EU-Recht), welche die Urteilskraft des Individuums beeinträchtigt (Kaiser, 1966: 1f, 23; Vgl. Kaufmann, 1997: 273). Auch diese Art der fehlenden Transparenz spiegelt sich in der geringen Beteiligung an den Europa-Wahlen wieder.[12]

2.1.2 Partizipation und Repräsentation: Anhand von Krisenbewältigungsprogramme wie u.a. der ESM-Vertrag bzw. den Austeritätsmaßnahmen, werfen Kritiker ein, „werden nur marginale Korrekturen verfolgt und dabei die politische Diskussionen strukturell entzogen, um sich vor demokratischer Einflussnahme zu immunisieren“ (Förster, 2017: 113ff). Die demokratische Einflussnahme „des Volkes“ ist jedoch problematisch, da es keine europäische Öffentlichkeit (Kommunikationsraum) gibt, in dem gemeinsame Interesse artikuliert werden. Und die Gründe hierfür sind: sprachliche Barrieren; fehlende transnationale mediale Infrastruktur und dem Fehlen einer transnationalen europäischen Zivilgesellschaft (Vgl. Melchior, 1997: 25f). Schon allein deshalb kann die EU nicht als Staat angesehen werden, da ihr in diesem Sinne die „Volkssouveränität“ fehlt. Diese fehlte auch beim Zustandekommens des Vertrags von Lissabon, also dem Äquivalent einer Staatsverfassung (Grimm, 2015: 19f). Insofern kann man lediglich von Staatssouveränität sprechen, da das „Volkssubjekt“ fehlt, welches sich mit der EU identifiziert.

Hinzu kommt noch die Tendenz der Entpolitisierung der Politik aufgrund von (ökonomischen) Sachzwängen und aufgrund der Technokratie (Vgl. Bischoff, 2015; Kaufmann, 1997: 292; Schelsky, 1961: 22f). Die Gefahr dieser Entpolitisierung liegt auf der Hand, weil sich diese Form der „Technik und Wissenschaft als eine gläserne Hintergrundideologie“ entpuppt, welche Emanzipationsbestrebungen negiert (Habermas, 1969: 88f). Ähnlich wie im oberen Punkt stehen sich Effektivität und demokratische Legitimität in einem Spannungsverhältnis gegenüber. Ein Fazit bleibt jedoch: Die UnionsbürgerInnen als Legitimationssubjekte kommen nirgends unmittelbar ins Spiel (nur mittelbar über das EU-Parlament) – so Grimm (2015: 20).

2.1.3 Machtkontrolle und Zurechenbarkeit von Entscheidungen: Der Jurist Karl A. Schachtschneider erhebt folgende Kritik gegen den Europäischen Gerichtshof (EuGH): Laut ihm hat der EuGH die Befugnisse eines Verfassungsgerichtes erobert, weil dieser das oberste Verfassungsorgan der EU darstellt und somit verbindliche Richtlinien und Normen setzt. Laut ihm ist es deswegen problematisch, da der EuGH nicht demokratisch legitimiert sei. Argumentiert wird dies,

„weil jeder Mitgliedsstaat nur einen Richter stellt, so dass die große Mehrheit der Richter weder den streitbeteiligten Mitgliedsstaaten, noch von den Bürgern, die vor dem Gerichtshof prozessieren, demokratisch legitimiert sind, obwohl sie „von den Regierungen der Mitgliedsstaaten im gegenseitigen Einvernehmen“ ernannt werden (Art. 167 Abs. 1 EGV)“ (Schachtschneider, 1999: 138).

Gegen diese Argumentationslogik richtet sich Grimm und meint „dass die Mitgliedsstaaten die Herren der eigenen Verträge bleiben (…), weil den Mitgliedsstaaten eine Vertragsänderung die sie ablehnen nicht aufgezwungen werden kann. Somit bleiben sie zwar nicht im Vollbesitz der konstituierenden Gewalt, aber trotzdem keinem fremden Willen unterworfen“ (Grimm, 2015: 22).

Durch die Eurokrise hat sich laut Kniggendorf das Demokratiedefizit der EU jedoch zusätzlich verschärft, „weil Akteure und Institutionen Entscheidungen getroffen haben, für die sie keine Verantwortlichkeit besitzen“ (2015: 2-11). Wie schon weiter oben erwähnt: Den EU-BürgerInnen scheint es schwer zu fallen nachzuvollziehen welches EU-Organ für welche Entscheidung verantwortlich ist und wie diese Entscheidungen überhaupt zustande gekommen sind (Majone, 1998: 22ff). Durch das komplexe Mehrebenensystem der EU sind laut Naßmacher (2013: 27) Kontroll- und Verantwortungslücken entstanden, die man einzelnen Institutionen nur schwer zurechnen kann. Diese erwähnte institutionelle Struktur der Europäischen Union hat von Anfang an ein Defizit, also eine „demokratische Lücke“ enthalten (Vgl. Melchior, 1997: 19; Vgl. Crespo, 1989: 21). Gegen diese Kritik wendet sich Majone mit dem utilitaristischen Argument, dass es viel wichtiger sei, ob die EU im Interesse der Mehrheit handle, als das es eine Wahldemokratie gibt (Hix, 2005: 179). Wer so argumentiert verdeckt die Macht- und Interessensstrukturen welche jeder Gesellschaft inhärent zugrunde liegen und unterdrückt gleichzeitig die individuelle Emanzipations- und Partizipationsmöglichkeit.

3) Conclusio: Im historischen Kontext kann man eine positive Entwicklung der EU-Demokratie beobachten. In diesem Sinne wird vom Sozialwissenschaftler Schmidt darauf hingewiesen, dass mit der zunehmenden EU-Integration gleichzeitig die demokratischen Strukturen im Laufe der Zeit verstärkt wurden (Vgl. Schmidt, 2010: 400). Auf der anderen Seite befinden sich heute noch demokratische Staaten (wie u.a. Frankreich) in einem rechtlichen Ausnahmezustand, welcher im Grunde die demokratische Rechtsstaatlichkeit (Donhauser, 2015) und sogar Menschenrechte suspendiert.[13] Auch diese Entwicklung wird nicht spurlos an der EU vorbeigehen. Obwohl die EU als ein dynamischer Prozess ohne Finalität betrachtet werden kann, so kann man doch folgendes grundlegende Dilemma der EU festhalten mit dem sie konfrontiert ist: Es besteht darin, dass die EU gleichzeitig mit den Problemen der Demokratisierung, der Staaten-, Gemeinschafts-, und Marktbildung konfrontiert ist und nicht gleichzeitig alle gleichbehandeln kann (Vgl. Melchior, 1997: 35).

Es bleibt festzuhalten, dass die EU eindeutig ein Demokratiedefizit aufweist, welches jedoch durch Reformen verbessert werden kann. Ich persönlich würde mir eine „Demokratisierung der Demokratie“ wünschen und schließe mich dem Reformprojekt der Diem25 an, welches vom Ökonomen Prof. Dr. Yanis Varoufakis initiiert wurde.[14]

Literaturverzeichnis:

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[1] Schon seit Anbeginn der europäischen Zusammenarbeit war der Europäische Integrationsprozess getragen von den nationalen Elitenkonsens und dem stillschweigenden Zustimmen der Bevölkerung. Der Begriff dafür ist „permissive consensus“ und wurde von Lindberg/Scheingold 1970 angewandt.

[2] Vgl. Prof. Dr. Hermann Soutter, URL: http://www.bpb.de/politik/wirtschaft/finanzmaerkte/54851/bretton-woods-system?p=all; Vgl. Nemetzade, Reza (2003), Die Bretton Woods-Institutionen. Entwicklung und Aufgabenwandel des IWF & Weltbank, Diplomica Verlag, Berlin; Vgl. U. Daniel (1982), Dollardiplomatie in Europa, Düsseldorf. L.Herbst (1990), Vom Marshallplan zur EWG, München; Vgl. Jarausch, Konrad und Siegrist Hannes (1997), Amerikanisierung und Sowjetisierung in Deutschland. 1945 – 1970, Campus Verlag, Frankfurt, New York.

[3] European Rountable of Industrials (1991), Reshaping Europe. A Report from the European Round Table of Industrialists, Brussels, URL: https://www.ert.eu/document/reshaping-europe.

[4] EU-Vertrag, Titel II – Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze (Art 9 – 12), URL: https://dejure.org/gesetze/EU/10.html.

[5] Die Demokratie kann nicht gleichgesetzt werden mit der repräsentativen Demokratie. Die weitgehende Einigkeit im Bekenntnis zur Demokratie verdeckt die Vielfalt unterschiedlicher, gar widersprüchlicher Vorstellungen von Demokratie. Vgl. Scharpf, Fritz (1970), Demokratietheorien zwischen Utopie und Anpassung, Konstanz. Ich persönlich halte von der repräsentativen Demokratie wenig und bin ein Vertreter einer radikalen Basisdemokratie im Sinne der Essex School bzw. im Sinne des Anarchismus.

[6] Zur Problematik der US-Demokratie siehe: Dregger, Sebastian, Die USA auf dem Weg zur defekten Demokratie, In: Förster, Annette (Hg.) (2017), Die Grenzen der Demokratie. Gegenwartsdiagnosen zwischen Politik und Recht, Springer, Wiesbaden.

[7] Der „Bertelsmann Transformation Index“ (BTI) ist eine auf Experteneinschätzung basierende Studie, die den Stand sowie die politische Gestaltung der politischen und wirtschaftlichen Transformationsprozesse misst. Im BTI 2016 (Länderbericht: Ungarn) wird Ungarn als eine „defekte Demokratie“ bezeichnet, welche autoritäre Tendenzen aufweist. Quelle: Markus Christopher Mariacher, Die Vermessung der Demokratie – Falsches Mass in Ungarn? URL: http://www.fomoso.org/meinungen/kommentare/die-vermessung-der-demokratie-falsches-mass-in-ungarn/.

[8] EU-Parlament sieht die Demokratie in Polen in Gefahr, Frankfurter Allgemeine Zeitung, URL: http://www.faz.net/aktuell/politik/ausland/eu-parlament-sieht-demokratie-in-polen-in-gefahr-15110186.html.

[9] Europäisches Parlament, Informationsbüro in Deutschland, Die EU und ihre Stimme – Geschichte eines einzigartigen Parlaments, URL: http://www.europarl.europa.eu/germany/de/die-eu-und-ihre-stimme/geschichte_1?webaction=view.acceptCookies.

[10] Diese Bewertungskriterien sind u.a. dem Vortrag vom Prof. Dr. Wolfgang Merkel entnommen worden, Quelle: Wolfgang Merkel – Die Europäische Union in der Krise: Wie viel EU verträgt unsere Demokratie? Politische Akademie, Saarbrücken, 04.09.2017, URL: https://www.youtube.com/watch?v=vn4Bq0S5gQ8.

[11] Vgl. Crouch, Colin (2008), Postdemokratie, Suhrkamp Verlag; Brown, Wendy (2015), Die schleichende Revolution: Wie der Neoliberalismus die Demokratie zerstört, Suhrkamp Verlag, 1.Aufl. Bemerkung: Der (neo-)liberale Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb wurde explizit in den Vertrag von Maastricht aufgenommen (Art.3a/1).

[12] Europäisches Parlament, Ergebnisse der Europawahlen: Wahlbeteiligung, URL: http://www.europarl.europa.eu/elections2014-results/de/turnout.html.

[13] Über die Gefahren des Ausnahmezustandes spricht Prof. Gerhard Donhauser mit mir im Interview, URL: https://www.youtube.com/watch?v=pHQdooJpb-M&t=2515s. Über die Lage der Menschenrechte im Ausnahmezustand Frankreichs berichtet Thomas Hanke, Wenn der Staat die Menschenrechte außer Kraft setzt, In: Handelsblatt vom 4.2.2016, URL: http://www.handelsblatt.com/politik/international/terror-angst-in-frankreich-wenn-der-staat-die-menschenrechte-ausser-kraft-setzt/12923842.html.

[14] Diem25, Was ist Diem25? URL: https://diem25.org/was-ist-diem25/.

Verfasst von Josef Muehlbauer im Rahmen einer Seminararbeit (Uni Wien; Politikwissenschaft), 18.01.2017.